La continuidad de la discontinuidad

Desde que se hizo la Vía Expresa de la Av. Javier Prado, pasé con mucha frecuencia el cruce con la Avenida San Luis, en dirección al Distrito con el mismo nombre. Esa esquina es sumamente curiosa. Es un reflejo del Perú. Si mal no recuerdo, y haciendo un minucioso recuento dada la gravedad del tema, estimo que la señal de doblar y no doblar a la izquierda debe haber cambiado unas 7 veces. Eso significa que cada año y medio, la política de tránsito cambio en esa esquina. Y dado que habitualmente una norma se crea para resolver una situación, defender algo, promoverlo o evitarlo, sinceramente no encuentro razón para el cambio de la señal de tránsito. 

Acepto que se haya colocado la señal que indica que se pueda doblar a la izquierda. Y que luego de una serie de acontecimientos cuidadosamente analizados, se toma la sabia decisión de prohibir el giro. Ello debe venir con un informe técnico sustentatorio, hecho por un especialista, que debe ascender por diversas instancias hasta que se firme el documento aprobatorio. 

Lo que sinceramente no entiendo es como pueden haber 5 análisis consecutivos que concluyen lo contrario al anterior. Por ahora, ya se puede doblar. El problema es que cada día le creo menos al que decide esas cosas. Este simple hecho, que no deja de ser relevante porque tiene que ver con la seguridad de las personas, es un reflejo del síndrome de la discontinuidad.

Lo que más tenemos en el país es la discontinuidad. Vienen y van los gobiernos, y las políticas de Estado, que justamente así se llaman porque debieran trascender lo pasajero, se ven siempre sometidas a las improntas personales, coyunturales o (mal)intencionadamente políticas que sobreponen otros intereses a los más importantes. Con ello no quiero decir que no deban existir correcciones, cambios de rumbo o que el Poder Legislativo no puede hacer su trabajo de dictar leyes que sirvan al país. El punto crítico para mí es la debilísima institucionalidad de los organismos gubernamentales. No sólo ocurre en los grandes ámbitos de decisiones sino también ocurre en los niveles más técnicos y operativos. Lo que uno avanza el otro lo deshace. Y lo siguiente seguirá ocurriendo.

Todos deseamos la continuidad. Y estoy seguro que la habrá. Seguiremos, probablemente, en una continuidad de la discontinuidad. Una pena porque implica retroceso, estancamiento o en el mejor de los casos, lentitud.

Lo peor es que no es un problema de falta de planificación. En el Estado existe un organismo rector en esto (CEPLAN), y además hay un mandato para que todos los niveles de gobierno tengan planes. El país tiene uno, llamado Plan Bicentenario. También el Acuerdo Nacional.Y luego de ese de desprenden muchos otros: Plan Sectorial Multianual, Plan Estratégico Institucional, Plan Operativo Anual. También hay planes interregionales, municipales, temáticos. Es decir, por falta de planes no nos quedamos. 

El punto crítico es la implementación y sistemática contuidad de las políticas. Aquí tenemos a una PCM que no tiene equipo para ello (CEPLAN está allí). La alternativa que ha surgido, y que es bien interesante, pero con limitantes serias es el Presupuesto por Resultados. Es un instrumento consignado en la Ley General de Presupuesto, es impulsado y regulado por el MEF y permite la planificación, implementación y evaluación de acciones, donde se organiza al Estado en función de la consecución de resultados que llevan a acortar brechas, mejorar la calidad de vida, entre otros. La ventaja es que el presupuesto se calcula (o debería) en forma multianual y eso asegura la continuidad de las actividades, y al mismo tiempo, también la misma línea de intervención.

Ahora, los PpR son un desafío grande aún. El enfoque presupuestal es muy fuerte, la organización matricial que propone es compleja, y la articulación con los otros gobiernos (regionales y locales) y otros sectores complejiza mucho más todo. Pero bueno, será ocasión para explayarme en otro post, donde les cuente de la organicidad del Estado.

Gandhi, la resistencia y el Estado Peruano

Hace poco leí una biografía novelada de Gandhi y el final del Imperio Británico de la India. El autor busca poner en evidencia las cualidades morales de Lord Mountbatten, el último virrey británico, y también del Mahatma, contraponiéndose a aquellos hombres que buscan venganza, odio y muerte. La novela se centra en la organización de su muerte, en el contexto de la partición dolorosa de la península en dos países, Pakistán, musulmán, y la India, hinduista.

La figura de Gandhi, como el líder político, religioso, social es incontestable. Se le reconoce como un hombre de paz, de oración y de grandes sacrificios. Logró unificar los intereses de los indios y los condujo a su independencia. Y lo más increíble, lo hizo a través de su creencia en la no violencia. Su doctrina es conocida como la resistencia activa. No es simplemente no hacer nada, sino se trata de una desobediencia civil que se base en un postulado, sintetizado así por su líder: "Cuando una ley es injusta, lo correcto es desobedecer".

Se requiere de paciencia, tenacidad ante la adversidad, firmeza en las opciones y mucha solidaridad, porque no se puede romper la masa crítica de protestantes.

¿A qué viene todo esto? Hace días vengo lidiando con algo semejante. También es una resistencia, tenaz, paciente, firme. Y no se rompe fácilmente. Es inercial, silenciosa. Es la resistencia pasiva. En el Estado hay mucho de esto. El enmarañado de procedimientos hace que uno se pueda fácilmente enredar en él, y como uno siempre sabrá más que otro, puede excusarse o confundirlo. La lentitud tortuguesca (que me perdonen mis amiguitos) facilita esa resistencia. La culpa siempre la tendrá otro en la cadena, un desconocido que pervive en la oficina de al lado, cuya falta de compromiso es evidente y nos perjudica a todos. La recatafila documentaria y normativa contribuye a la inacción, sea esta voluntaria o no.

Siempre hay miedo al cambio. Y en organizaciones tan complejas y grandes, en la que estamos sujetos a errores que son seriamente castigables (¡viva la corrupción que nos hace a todos sospechosos por default!), con mayor razón. La inercia es defensiva. Se toma mal el dicho "despacio, que estamos apurados", atribuido a Napoleón. Aquí es algo así como: "despacio, no estamos apurados, además, si nos apuramos un poquito, corremos grandes riesgos, y nadie nos va a llevar fruta luego, ni a felicitar, ni va a pasar nada". Así que se vive en una caparazón, que con los años se puede ir endureciendo.

Hay resistencia pasiva porque es fácil caer en ella. Pero la hay porque mucha veces no hay un liderazgo sólido. Aunque también hay desconocimiento del que dirige. Son tantos los procesos, mecanismos, normas, procedimientos, jergas, términos, que es difícil no perderse. Y hay conocimientos tan específicos, que uno no puede pretender tenerlos a la precisión.

La pasividad inercial puede representarse gráficamente. Aquí un intento. La cuesta arriba y la cuesta abajo tienen que ver con momentos claves, de ascensos, problemas, rutina, frustración, motivación o lo que fuere. Creo que todos nos puede pasar, pero existen circunstancias y entornos que ayudan. Hasta se podría hacer una dinámica en la que cada uno diseña su línea e identifica hitos... vamos a proponerlo a la unidad de personal, con memo de por medio.

Edmund Burke

Así como la no acción también es una manera de actuar, creo que las palabras del político británico Edmund Burke son muy apropiadas para la reflexión: "Lo único que necesita el mal para triunfar es que los hombres buenos no hagan nada". Creo que el no hacer nada por el cambio, y dejarse llevar por la inercia, es contribuir a la problemática del país, y en específico del Estado.

Cuando se critica la inacción, la incapacidad de ejecución presupuestal, la no solución a problemas reales como la inseguridad ciudadana, los niveles de aprendizaje, el narcotráfico, entre muchos otros, la pregunta qué me hago, ahora que trabajo en el Estado (trabajar en el Estado no es lo mismo que trabajar en el Gobierno, aunque pueda darse una coincidencia en algunos caso), es cuán responsable soy de ello, en el área que me toca. Ahora me siento agraviado, en cierta forma. En un sentido, puedo decir que tengo un sentido de pertenencia. También encuentro un listado largo de problemas estructurales que no dependen ni de este, ni del anterior, ni del siguiente gobierno. Dependen de la cultura, en el sector público, que "obliga" a ciertos mecanismos de protección, y se atacan los síntomas y no el mal; también de problemas sociales arraigados, que no se pueden resolver sin políticas claras y estrategias continuas de acción; no hay que olvidar que el Estado existe para el ciudadano, la familia, la persona. Y existen graves disfunciones sociales y personales que deben de ser atendidas por el Estado, pero no se puede pretender que el mismo sea el responsable de resolver todos los problemas. Como dijo mi anterior ministro una vez: "el responsable de tener una vivienda es el jefe de la familia". Eso se puede extrapolar a muchas otras realidades. Y de ahí se entiende la intervención subsidiaria, complementaria, facilitadora, participativa y solidaria del Estado. Y punto.

Cuellos de botella

Toda la crítica que existe a la burocracia estatal y a su lentitud tiene asidero en la realidad. Más allá de las personas que conforman el sistema, el sistema mismo produce lentitud. Aquí aparecen los famosos cuellos de botella.

De por si, los procesos son bastante largos, pasan por muchas oficinas y diversas manos. Somos un gobierno papeluchero. Y los papeles, con letras escritas sobre ellos, terminan siendo una rutina más. Da lo mismo si ese papel es un cheque a un empleado, un pago a un proveedor, una directiva más sin relevancia o el inicio de una revolución. Es un papel más, con un código, un número.

Pongamos un ejemplo que puede ser ilustrativo. Para comprar algo que supere las 3 UIT (es decir, algo más de 11,000 soles), hay que hacer una procesión. El área usuario aporta las especificaciones técnicas, pide la certificación presupuestal al área de presupuesto, quienes te dicen que tienes la plata, hace la solicitud a abastecimiento, quienes te dicen el valor del mercado, ellos te solicitan miembros para un comité de compras, si el proceso no está incluido en el PAC (plan anual de compras), tiene que solicitarse a Abastecimiento, quien lo remite a Secretaría General; si está en el PAC, se publica en la web del SEACE, se reciben propuestas, se fija fecha para abrir los sobres, y si tienes suerte, puedes dar la buena pro... para cada trámite, hay que hacer oficios, recibirlos, etc, etc... y cuanto más grande el proceso, más posibilidades de fracaso... 

Cada documento que entra y sale tiene que venir con informe técnico adjunto, y siempre con la firma del director, así que al menos unas 20 personas deben tener un papel relacionado a ese proceso en algún momento de su desmemorable existencia. Para que no digan que exagero, haremos la cuenta: 1 especialista que hace las especificaciones técnicas en el área que pide, 1 programador que maneja el presupuesto de la oficina, y 1 administrativo que prepara la documentación para el proceso. Ese especialista debe tener uno o dos jefes directos, así que 1 más por lo menos. Y claro, el director del área. Es decir, solo en el área que compra, van 5. En abastecimiento al menos son 4: el especialista que recibe el expediente, el que hace el costeo, el responsable de la unidad de costeo y el jefe del área. Vamos 9. Si va al PAC, ponle al menos 4 más (el especialista de la Secretaría General, el abogado del área jurídica, y el secretario general y jefe de jurídica; sí, pasa por Jurídica también, la verdad, no sé para que).

Si no es necesario que vaya al PAC, pasa a otra área de abastecimiento (2: un abogado y un especialista) y se conforma el comité, que son 3 personas más. Vamos 19. Y eso que hay procesos que no sé bien quien los hace (SEACE) También se le pide a la oficina de presupuesto la certificación: 2 más, el especialista y el jefe. Vamos 21. Si es un proceso grande, viene con notario incluido. 22.... me quedé corto porque esos son los que "formalmente" pasan por un proceso de compra. Luego viene el control de la producción, obra, etc... donde más gente interviene, y no siempre los mismos.. luego están todos los que se involucran porque opinan, colaboran, monitorean, supervisan, etc. En un proceso grande, fácilmente 40 a 50 personas pueden participar. Eso nos daría como para realizar una tesis doctoral.

En contraste, en la administración existe lo que se conoce como la Teoría de las Restricciones o de Cuellos de Botella que está basada en el simple hecho de que los procesos de cualquier ámbito, solo se mueven a la velocidad del paso más lento. Los cuellos de botella son las diferentes actividades que disminuyen la velocidad de los procesos, incrementan los tiempos de espera y reducen la productividad. Lo lógico es descubrir los cuellos de botella y pisar el acelerador resolviéndolos.

Muy linda esa teoría, pero resulta inaplicable para el Estado. En el Estado los cuellos de botella son petrificaciones jurídicas, corsets marmóreos, estrujantes aparatos demoledores de iniciativas.

No hay forma de acelerar un proceso que pasa por 4 ó 5 oficinas, por 20 a 30 manos, que a su vez dependen de normativas, procesos, y jefes diferentes. Todos nos quejamos del área del costado. Y no sin razón. "Hay que jugar en equipo", muchas veces se dice. Y los expedientes se acumulan. Y hay que comprar el coffee break del taller, y también contratar un curso para 1,500 docentes o comprar bibliotecas de aula por 250 millones de soles. No hay cientos, sino miles de procesos. Miles. 

¿Cedemos a la rutina o a la frustración? ¿Cambiamos las leyes? La última vez que mencioné lo último se rieron de mi, je, je. La solución pasa por seguir trabajando por identificar los cuellos de botella dentro del sistema (hay unos peores que otros), proponer soluciones institucionales (cambio de normativa interna y externa), formar cuadros más adecuados (aumentar los sueldos), incidir en una gestión por resultados.

Se dice que todo ello existe para evitar la corrupción y para evitar el gasto innecesario de los fondos estatales (pensados cuando éramos un país pobre). Las dos premisas siguen valiendo para mí. Pero la tecnología, una capacitación de mejor calidad, la meritocracia interna, y una férrea voluntad de cambio que inicie en las autoridades y se contagie a todos sí pueden ser pasos que ayuden a desatar nudos y allanar caminos.