Cuellos de botella

Toda la crítica que existe a la burocracia estatal y a su lentitud tiene asidero en la realidad. Más allá de las personas que conforman el sistema, el sistema mismo produce lentitud. Aquí aparecen los famosos cuellos de botella.

De por si, los procesos son bastante largos, pasan por muchas oficinas y diversas manos. Somos un gobierno papeluchero. Y los papeles, con letras escritas sobre ellos, terminan siendo una rutina más. Da lo mismo si ese papel es un cheque a un empleado, un pago a un proveedor, una directiva más sin relevancia o el inicio de una revolución. Es un papel más, con un código, un número.

Pongamos un ejemplo que puede ser ilustrativo. Para comprar algo que supere las 3 UIT (es decir, algo más de 11,000 soles), hay que hacer una procesión. El área usuario aporta las especificaciones técnicas, pide la certificación presupuestal al área de presupuesto, quienes te dicen que tienes la plata, hace la solicitud a abastecimiento, quienes te dicen el valor del mercado, ellos te solicitan miembros para un comité de compras, si el proceso no está incluido en el PAC (plan anual de compras), tiene que solicitarse a Abastecimiento, quien lo remite a Secretaría General; si está en el PAC, se publica en la web del SEACE, se reciben propuestas, se fija fecha para abrir los sobres, y si tienes suerte, puedes dar la buena pro... para cada trámite, hay que hacer oficios, recibirlos, etc, etc... y cuanto más grande el proceso, más posibilidades de fracaso... 

Cada documento que entra y sale tiene que venir con informe técnico adjunto, y siempre con la firma del director, así que al menos unas 20 personas deben tener un papel relacionado a ese proceso en algún momento de su desmemorable existencia. Para que no digan que exagero, haremos la cuenta: 1 especialista que hace las especificaciones técnicas en el área que pide, 1 programador que maneja el presupuesto de la oficina, y 1 administrativo que prepara la documentación para el proceso. Ese especialista debe tener uno o dos jefes directos, así que 1 más por lo menos. Y claro, el director del área. Es decir, solo en el área que compra, van 5. En abastecimiento al menos son 4: el especialista que recibe el expediente, el que hace el costeo, el responsable de la unidad de costeo y el jefe del área. Vamos 9. Si va al PAC, ponle al menos 4 más (el especialista de la Secretaría General, el abogado del área jurídica, y el secretario general y jefe de jurídica; sí, pasa por Jurídica también, la verdad, no sé para que).

Si no es necesario que vaya al PAC, pasa a otra área de abastecimiento (2: un abogado y un especialista) y se conforma el comité, que son 3 personas más. Vamos 19. Y eso que hay procesos que no sé bien quien los hace (SEACE) También se le pide a la oficina de presupuesto la certificación: 2 más, el especialista y el jefe. Vamos 21. Si es un proceso grande, viene con notario incluido. 22.... me quedé corto porque esos son los que "formalmente" pasan por un proceso de compra. Luego viene el control de la producción, obra, etc... donde más gente interviene, y no siempre los mismos.. luego están todos los que se involucran porque opinan, colaboran, monitorean, supervisan, etc. En un proceso grande, fácilmente 40 a 50 personas pueden participar. Eso nos daría como para realizar una tesis doctoral.

En contraste, en la administración existe lo que se conoce como la Teoría de las Restricciones o de Cuellos de Botella que está basada en el simple hecho de que los procesos de cualquier ámbito, solo se mueven a la velocidad del paso más lento. Los cuellos de botella son las diferentes actividades que disminuyen la velocidad de los procesos, incrementan los tiempos de espera y reducen la productividad. Lo lógico es descubrir los cuellos de botella y pisar el acelerador resolviéndolos.

Muy linda esa teoría, pero resulta inaplicable para el Estado. En el Estado los cuellos de botella son petrificaciones jurídicas, corsets marmóreos, estrujantes aparatos demoledores de iniciativas.

No hay forma de acelerar un proceso que pasa por 4 ó 5 oficinas, por 20 a 30 manos, que a su vez dependen de normativas, procesos, y jefes diferentes. Todos nos quejamos del área del costado. Y no sin razón. "Hay que jugar en equipo", muchas veces se dice. Y los expedientes se acumulan. Y hay que comprar el coffee break del taller, y también contratar un curso para 1,500 docentes o comprar bibliotecas de aula por 250 millones de soles. No hay cientos, sino miles de procesos. Miles. 

¿Cedemos a la rutina o a la frustración? ¿Cambiamos las leyes? La última vez que mencioné lo último se rieron de mi, je, je. La solución pasa por seguir trabajando por identificar los cuellos de botella dentro del sistema (hay unos peores que otros), proponer soluciones institucionales (cambio de normativa interna y externa), formar cuadros más adecuados (aumentar los sueldos), incidir en una gestión por resultados.

Se dice que todo ello existe para evitar la corrupción y para evitar el gasto innecesario de los fondos estatales (pensados cuando éramos un país pobre). Las dos premisas siguen valiendo para mí. Pero la tecnología, una capacitación de mejor calidad, la meritocracia interna, y una férrea voluntad de cambio que inicie en las autoridades y se contagie a todos sí pueden ser pasos que ayuden a desatar nudos y allanar caminos.

Le toca a otra oficina

Hoy llegué a una oficina nueva, más bonita que la anterior. Más espacio, aunque el aire acondicionado no funcionaba.  Todo el día para pedir que lo regulen, pero nada. La señal del teléfono tampoco entra. Pero bueno, quizá es culpa de Telefónica, aunque estoy en San Borja, no en Pisuquia - Amazonas -, donde no hay ninguna carretera que una a todo el distrito con el resto del país.

Me dieron bastante cosas: papel, folder, grapas (pero no engrapador). Luego lo conseguí, fue arduo. Los útiles de oficina son bienes codiciados a veces. Nos aferramos a ellos como si nos transmitieran una fuerza interior. Como es el Ministerio de Educación, quizá hay la cultura escolar de empezar el primer día con todos los materiales. La verdad es que no me quejo. Sólo me llamó la atención positivamente.

No hubo una gran inducción. La verdad es que no la hay. Yo no tuve inducción cuando entré al Estado. Y eso es fundamental. Un colega de la alta dirección me dijo: "estás haciendo una maestría en Gestión Pública acelerada". La verdad es que la gestión en sí misma es la misma en todos lados, pero se complejiza enormemente por la normatividad, los códigos implícitos, el tamaño de las instituciones y luego por factores personales como el miedo, estancamiento, etc, etc.

Fui al baño y no había ningún tipo de papel. También en la otra oficina pasaba.  Quizá exista alguna Directiva para que no se ponga papel. Quizá lo roben, no sé. Fui a preguntar a un administrativo, todo inocente, al respecto. Y la respuesta fue la de Condorito: yo consigo todo, pero eso le toca a otra oficina, plop! Efectivamente, en la específica de gasto que corresponde a nuestra oficina, no podemos comprar papel higiénico o de manos porque eso le toca al área de abastecimiento. Entonces dependemos de que los señores se acuerden de nuestras necesidades.

Con los grandes problemas del Estado, la seguridad ciudadana, el VRAEM, la educación, el agua, la pobreza, a nadie le importa la falta de papel higiénico. Es verdad que es poco relevante (salvo en el momento en el que lo puedas necesitar). Pero mi reflexión es que si no se puede solucionar lo más simple de manera expeditiva y sencilla, es difícil que podamos afrontar todo lo demás.

La de derecha es mi tortuga, Burocracia

No sólo es un problema de planificación (aunque en el Estado el acento que existe ahí es enorme, con oficinas enteras dedicadas a ello), sino de gestión (simplificación, mejores cuadros, mejores sueldos, capacitación ad hoc.

Me decía un amigo que un Gobierno necesita alrededor de 5000 personas de confianza para hacerlo. No sé si en las campañas políticas se piense en eso, porque después empiezas a gobernar y no hay como hacerlo de forma alineada. Ahí hay un ejemplo de planificación y luego de gestión.

 Y bueno, la articulación del Ejecutivo y Legislativo para lograr cambiar normativas es fundamental. Servir (www.servir.gob.pe) también debería serlo para formar humanamente, éticamente y profesionalmente a los que entren al Estado. Y que haya orgullo de trabajar por el Perú o por la causa que le toque a cada uno.

pd. Ya compré mi rollo, y lo tengo guardado.

El tiempo en el Estado

 “¿Qué es, pues, el tiempo? Si nadie me lo pregunta, lo sé; pero si quiero explicárselo al que me lo pregunta, no lo sé. Lo que sí digo sin vacilación es que sé que si nada pasase no habría tiempo pasado; y si nada sucediese, no habría tiempo futuro; y si nada existiese, no habría tiempo presente. Pero aquellos dos tiempos, pretérito y futuro, ¿cómo pueden ser, si el pretérito ya no es y el futuro todavía no es? Y en cuanto al presente, si fuese siempre presente y no pasase a ser pretérito, ya no sería tiempo, sino eternidad”. (San Agustín. Confesiones. XI, 14, 17)

La misma pregunta que se hace Agustín me la hice después de pasar unos meses en el Estado. No estuve para nada cerca de sus subsiguientes preguntas, y menos de sus respuestas, que no señalo acá. Aún así quiero compartir mis reflexiones.

Sabemos que el tiempo es una medida que nos permite identificar un cambio cualquiera. Si hay un cambio, por ejemplo algo pasa de x a y, eso se puede medir y constatar. Eso es el tiempo en su concepción más física posible. El problema es que en el Estado el tiempo pasa, es decir, los segundos, minutos, horas, días, pero no necesariamente hay un cambio de X a Y, si lo hay, pareciera que las medidas son diferentes a las normales. Un papel podría quedarse días en un escritorio (otro día será ocasión de escribir sobre ello).

Así que a partir de ello, he desarrollado la teoría de los tiempos estatales. Hasta ahora he identificado cuatro tiempos (quizá sea un aporte a la teoría Einsteniana), y estoy seguro que han de existir varios más. Son varias dimensiones que concurren en una misma realidad, algo realmente muy difícil de expresar:

1. El tiempo político (Tp): Por la necesidad imperiosa de inaugurar, de mostrar resultados, de justificar el haber sido elegido, de tener aceptación en las encuestas, todo se pide para ayer, antes de ayer o el mes pasado... informes, compromisos, obras inaugurables, compras hechas, etc. No voy a decir que los políticos son los responsables de ello. Bueno, algunos son más que otros. Los responsables somos muchos: la prensa, la sociedad misma, los políticos. Se generó una cultura de exigir resultados inmediatos, de obras de ladrillo, fierro y cemento, y cuanto más grandes, mejor; hay mucha impaciencia por resultados, y una constante búsqueda de ineficientes.


2. El tiempo técnico (Tt): Todo aquel que se reconozca a sí mismo como técnico, y tenga el orgullo de serlo, comprende que se debe hacer una planificación exhaustiva, un análisis de alternativas, el desarrollo de los expedientes técnicos, las evaluaciones correspondientes. Y bueno, todo eso toma tiempo, neuronas, preocupación. No se puede pedir todo para ayer! dicen ellos.

3. El tiempo administrativo (Ta): Para contratar, comprar, aprobar, modificar, solicitar, responder, y unos cuantos verbos más, es necesario pasar por muchos procedimientos, formatos, procesos, modelos, informes, pedidos. Y todo eso pasa por varias oficinas: Administración, Abastecimiento, Presupuesto, Secretaría, etc, etc. Cada vez hay más papeles y papeles: oficios, informes, memos, ayudas memorias, expedientes. Hay muchos procesos que están encadenados unos a otros... para comprar hay que estar antes en el plan de contrataciones, y luego tiene que haber una modificación si es que no está en la cadena programática, y eso va al área jurídica, y luego a la Secretaría, y luego a la oficina de Planificación. Luego se va al área de abastecimiento, previas especificaciones técnicas que pueden ser observadas porque pueden estar mal hechas o porque el de abastecimiento no la entiende.... y todo eso para una sola cosa... Los administrativos tienen razón: la ley nos obliga a hacerlo y se publican directivas nos llevan a eso.

4. El tiempo burocrático (Tb): este es un tiempo confuso, el más de todos. Se puede expresar con una fórmula matemática, sujeta aún a corroboración: Tb=(Ta^3)+Tt/3+Tp/5. Es la suma de la lentitud -cuando conviene (recibir pedidos, hacer trabajos que implican esfuerzos, atender al público)- con un excesivo leguleyismo (solicitud de formularios al público, respuestas ambiguas en informes que deberían ser vinculantes) y sobre todo una actitud de desidia para resolver cosas, que son fácilmente aplazables en el océano blanco de documentos, carpetas, memos que existen en nuestras oficinas. La procrastinación es la característica típica de este tiempo. Tampoco podemos atribuir una falta de causalidad a este tiempo, sino que se encuentra su inicio en la complejidad de los tiempos anteriores, con el añadido del cansancio, rutina o falta de horizonte del funcionario que no tiene necesariamente motivaciones, aspiraciones o espera de crecimiento personal y profesional.

Las relaciones entre los distintos tiempos dan resultados realmente curiosos. A veces prevalecen unos u otros.  Un trámite puede salir como un rayo y el otro como una tortuga reumática. Uno puede salir con una precisión y detalle dignos de un estudio doctoral y otros con la categoría de payasada, sin menospreciar el gremio.

Cabe preguntarnos como enfrentar el desafío de conjugar los primeros 3 tiempos, y como eliminar el último. También surge la necesidad de encontrar caminos para simplificar, disminuir la carga y hacer más fácil un procedimiento que ante todo, debe estar a servicio de la población.

Primera piedra

Terminando ya el día y la semana, una más en el Programa de Apoyo al Hábitat Rural, he decidido comenzar a poner por escrito algunas reflexiones sobre lo que hago, el medio en el que estoy y el futuro que se presenta.

En primer lugar, cabe explicar el título del Blog, que a su vez también desvela algo del espíritu que se encuentra detrás del mismo.

Probablemente muchos hemos escuchado la expresión "más pesado que un tanque a pedales" o quizá su variante "más lento que un tanque a pedales". Para mí es una forma irónica, divertida, y también bastante crítica de mirar a la gestión en el Estado. Ojo, quizá más adelante tenga la oportunidad de distinguir algunos conceptos, que al menos para mí, sirven. No es lo mismo lo político que lo público, la gestión del Estado y la gestión en el Estado, las políticas y las decisiones, etc.

Hace unos días en una clase de administración un profesor, bien intencionado, hizo una crítica al Estado. Terminó empaquetando a todos en la conocida etiqueta de burócrata. El que no es burócrata, no debería sentirse ofendido. Sin considerarme uno, aunque participando de ella (para bien o para mal, y ya habrá oportunidad para enfrentar qué es la burocracia), me sentí ofendido. No mucho, pero sí. Salí a defender mi gremio, el de los servidores y funcionarios públicos, por supuesto (no de los burócratas... ¿habrá un gremio de eso, o nunca habrá prosperado por la cantidad de papeleo que llenar?).

Aunque todos reconocemos que el Estado es un gran tanque a pedales, es necesario reconocer que hay muchas personas en su sistema que trabajan bien, que quieren hacerlo, que quieren aprender. También hay personas que no tanto. Como es obvio. Pero no podemos decir que son la mayoría. Por lo menos donde estoy, veo mucho ánimo, buena voluntad, esfuerzo.

Somos un tanque a pedales por muchas razones muy profundas, relacionadas a las tendencias más humanas. Primero podemos hablar de la autoconservación. Eso significa librarse de procesos administrativos, penales, y otros. Todo tiene que estar sellado, visado, firmado, sustentado, re-sustentado, visado nuevamente, sellado (hoy vi una Resolución Ministerial - una RM, en la jerga nuestra - , con 8 sellos, ni más ni menos). Y encima uno es responsable por 10 años.

También está la otra tendencia "natural", la desconfianza. Todos somos ladrones, corruptos, mentirosos, derrochadores hasta que se pruebe lo contrario. Pero como eso no puede estar así de legislado, las normas te llevan a eso. Un ejemplo es la temida ley de contrataciones del Estado. Comprar es dificilísimo. Te pueden objetar, resolver, declarar nulo. Se dice que cuando el Estado va arbitraje al OSCE (otra tendencia es ponerle siglas a todo: Órgano Supervisor de Contrataciones del Estado), siempre pierde. Y luego hay que buscar responsables. El que firma, pues.

Una más, muy honda, como ríos profundos, es la justificación. Todos nos tenemos que justificar. Equivocarse no es bueno en el Estado. Te hacen proceso, y estás a la merced de la Contraloría por 10 años. 10 años sin dormir tranquilo!!! De hecho, cuando entré a la función que tengo encargada estuve alrededor de 1 mes angustiado. Logré liberarme y pasar el resto de tiempo tranquilo una vez que me hice la idea de que algún error se habrá cometido. Estoy en una oficina con 60 personas. Dada la característica humana de no ser perfectos sino perfectibles, ¿cuál es la posibilidad estadística de que no existan errores? Si  hacemos cuentas simples 60 personas, 48 horas a la semana, 52 semanas...  son 149720 horas de trabajo... algún error se tiene que cometer.... y papelito manda pues.

Ya escribí demasiado. Solo quería hacer 2 acotaciones finales.

1. El post se llama primera piedra porque es algo usual en el Estado. Todo el tiempo hay colocaciones de primeras piedras. Es lo mediático. Luego viene la inauguración. Entre lo primero y segundo hay un gran trecho. Y luego viene la sostenibilidad. Ahí está el reto. En este blog es lo mismo. El reto es sostenerme en el tiempo, seguir escribiendo y compartiendo.

2. Sigo en el Estado porque creo que se puede hacer mucho desde acá. Para mucho es un ámbito de servicio, que responde a como es uno. Hoy una persona me dijo: mucha paciencia... efectivamente, hay que tener paciencia, luchar batallas importantes y tratar de contribuir a cambiar las cosas.... si se puede, con la gracia de Dios.